Pensiones: La revolución debe continuar

Armando León Rojas. Profesor de las Universidades Metropolitana y de Los Andes. Director del Banco Central de Venezuela.

CONSIDERACIONES PRELIMINARES

La discusión sobre estabilización y reformas económicas en América Latina, es de larga data. Durante los años sesenta y setenta se plantearon, como políticas públicas apropiadas, el crecimiento hacia adentro y la sustitución de importaciones. En esa época de definición sobre crecimiento sostenible algunos analistas, incluso, llegaron a sostener que algo de inflación podría ser sano para lograr el crecimiento económico (Malinvaud, 1976). En ese entorno, lo prioritario de la política consistía en lograr o sostener el crecimiento, sin embargo, “el salto hacia delante”, el desarrollo de la Seguridad Social y alcanzar una mayor competitividad laboral y económica “podían esperar”; en algunos casos (como Venezuela), la espera podía ser indefinida. Sin embargo, en la década de los setenta algunos países, sobre todo del sudeste asiático, comenzaron a efectuar transformaciones institucionales y reformas internas, cuyos resultados económicos se percibieron de forma más acelerada que las políticas aplicadas en América Latina, esta razón práctica y el agotamiento del modelo de crecimiento hacia adentro condujeron a revisiones de las políticas económicas y sociales y a discusiones que desencadenaron en programas de reformas económicas e institucionales más agresivos y de más largo aliento.

La década de los ochenta, perdida para América Latina según algunos analistas, constituyó un punto de inflexión para adelantar transformaciones de fondo en materia institucional, económica y social. Estas reformas se aceleraron a finales de la década y se acompañaron del apoyo financiero y técnico otorgado por parte de los organismos multilaterales (FMI, BID y Banco Mundial), que significaron propuestas macroeconómicas y reformas institucionales con un evidente corte neoliberal (de mercado decían algunos). Los primeros países en ejecutar dichas reformas fueron Chile y México. En el primer caso se desarrolló un conjunto de cambios institucionales que incluían, además, la liberalización del mercado laboral y la reforma integral de su sistema de pensiones, que contempló, por primera vez en América Latina (1981), un sistema de pensiones que permitía la gerencia privada de los fondos de pensiones.

El desarrollo del nuevo sistema de pensiones, basado en la capitalización individual, en un contexto de reformas institucionales, vinculada a los programas de ajuste estructural apoyados por los organismos multilaterales, indujo a que dichas reformas se visualizaran como parte de los programas de ajuste o se calificaran como propuestas de política neoliberal. Este hecho, básicamente político, contaminó la discusión sobre las reformas de pensiones y en algunos casos, incluso, las paralizó¹. Sin embargo, la discusión de este delicado tema debe ser despojada de preferencias o posturas políticas y resolverse en su verdadero contexto: la existencia actual de un sistema de jubilaciones desorganizado, desarticulado, excesivamente costoso para la sociedad y el fisco, fuertemente ineficiente y discriminador para con sus usuarios: los trabajadores son útiles mientras cotizan y abandonados a su suerte cuando deben recibir apoyo expresado en pensiones. A la desatención previsional y al absoluto desamparo del trabajador, es a ese problema el que debe prestársele atención y dársele solución.

Sin reformas estructurales o con ellas, neoliberales o estatistas, el sistema de pensiones debe ser sometido a una profunda reforma, para evitar que el país se transforme en un conjunto de trincheras inconexas donde cada grupo “atrincherado” protege sus intereses previsionales, mientras el grueso de la población trabajadora, desprotegida, sólo tendrá la expectativa de convertirse en guerrillero, al final de su vida laboral, para lograr que le cancelen su pensión.

ALGO DE HISTORIA

El sistema de pensiones y jubilaciones con cierto nivel de consistencia, para el sector público venezolano, se promulgó en el año 1928, correspondiendo a una ley especial de pensiones civiles, jubilaciones y retiros militares. El beneficio de ésta ley se obtenía cumpliendo ciertos requisitos, como tener treinta años de servicio activo, consecutivos o no, siempre y cuando las interrupciones laborales no excedieran un año². No obstante, en este sistema no existía monto ni porcentaje preestablecido de las pensiones afín al salario, sino que estaba regido por el servicio que se había prestado a la patria (León, 2000)

En 1936, se promulga la Ley del Trabajo y posteriormente se establecen en la Constitución Nacional algunos derechos sociales, entre ellos los de asociación y libertad de trabajo, disponiendo, a su vez, la reserva a la competencia del Poder Federal la legislación de sanidad, educación agraria, de trabajo y previsión social³ (Ramírez, 1980). Cuatro años después se promulgó la primera Ley de Seguro Social Obligatorio en Venezuela, protegiendo también a los educadores que pasaran a situación de retiro⁴. Sin embargo, es a partir del año 1944 cuando se constituye el Instituto Central del Seguro Social.

Posteriormente, en 1946 se reforma la Ley de 1944, dando origen al Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), organismo con personalidad jurídica y patrimonio propio, dependiente del Gobierno Central. Podría afirmarse que a partir de la formalización del Instituto de Seguridad Social comenzó a estructurarse un Sistema de Seguridad Social orgánico, central y con carácter amplio.

En el año 1951 se deroga la Ley de 1940 y se sustituye por el Estatuto Orgánico del Seguro Social Obligatorio, luego, durante 1966 se promulga la nueva Ley de Seguro Social, totalmente reformada, comenzando su aplicación efectiva a partir de 1967. En la nueva Ley del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales se funden los seguros de enfermedades, maternidad, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales en el seguro de asistencia médica. Además, se amplían los beneficios de asistencia médica integral, se establecen las prestaciones a largo plazo (pensiones) por conceptos de vejez, sobrevivencia, invalidez, incapacidad parcial, así como las asignaciones por nupcias y asistencia funeraria.

La ley moderniza la prestación de servicios y en tal sentido crea dos regímenes: el parcial que se refiere sólo a prestaciones a largo plazo, y el general que además de prestaciones a largo plazo, incluye asistencia médica. Asimismo, se prevé el establecimiento del Fondo de Pensiones⁵ y el Seguro Facultativo.

Para el año 1975 mediante decreto se extiende el Seguro de Prestaciones en Dinero (pensiones) a todo el territorio nacional, el cual comienza a ser efectivo a partir del 1 de octubre de 1978; posteriormente, en 1984 se estableció el régimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios o Empleados de la Administración Pública, a través del Estatuto del Fondo de Jubilaciones de los Empleados Públicos, sin embargo, el estatuto no uniformó el sistema de jubilaciones en la administración pública, por el contrario, no han dejado de proliferar sistemas que sustentan sus beneficios en el ingreso fiscal, básicamente, petrolero.

El deterioro del sistema de pensiones y la necesidad de reestructurarlo, obligó a múltiples decisiones políticas y financieras; sin embargo, el IVSS ha sido sometido a varias reformas, manteniéndose durante los años 1992-96 en permanente reestructuración con proyectos coordinados por organismos externos: CORDIPLAN, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Hacienda, y acuerdos de financiamiento y reforma institucional apoyados por organismos internacionales. En este último caso los compromisos nacionales incluían reformas integrales a la seguridad social; este proyecto y reforma tiene alrededor de diez años en ejecución sin que se materialicen resultados. Adicionalmente, se han producido cerca de doce (12) proyectos de leyes en materia de seguridad social y pensiones, sin resultados concretos. De este modo la discusión sobre la viabilidad y modernización del Seguro Social lleva más de una década, obligando a que desde 1998 sus compromisos financieros han debido ser atendidos con recursos fiscales. Esta larga, y poco productiva, “reforma” ha dejado ingentes cantidades de volúmenes que recogen múltiples reflexiones, discusiones, opiniones, propuestas y contra propuestas pero lo único cierto es que el IVSS no presta sus servicios y aún en el siglo XXI no existe el régimen de seguridad social eficiente previsto desde la Constitución del año 47, hace casi 60 años.

El sistema venezolano de seguridad social está constituido como un sistema de seguro obligatorio que se financia mediante aportes de los trabajadores, empleadores y el Estado, y es administrado por el IVSS⁶. El régimen funciona sobre la base de transferencias intergeneracionales, donde los trabajadores actualmente activos financian a los trabajadores retirados.

El IVSS se organiza de la siguiente manera: el sistema debería recibir cotizaciones mensuales y, con ellas, pagar las pensiones y jubilaciones de los beneficiarios, utilizando para eso el sistema de financiamiento sobre la marcha o de "reparto", lo que significa que todo el dinero llega a un fondo común y luego es gastado según las obligaciones contraídas año tras año. De esta manera, el esquema de reparto en los sistemas de pensiones tradicionales se basa en el principio de cancelar a los pensionados en función de aportes anuales efectuados por los trabajadores activos.

Por otro lado, las actividades del IVSS van desde la prestación directa de servicios de salud hasta la provisión de pensiones por vejez e invalidez permanente, pasando por la atención de indemnizaciones diarias por enfermedad y otras causas inhabilitantes para el trabajo.

Crisis del Sistema de Reparto

El carácter severo de la crisis socioeconómica del decenio de 1980 agudizó y aumentó la pobreza en vastos sectores de la población venezolana, deteriorando simultáneamente los principales indicadores económicos y sociales. En consecuencia, el sistema de pensiones, además de sus deficiencias estructurales, fue afectado por la inestabilidad económica de Venezuela durante las últimas décadas.

Visto de esta forma, contrariamente a lo que sucedió en otros países, cuando percibieron que los recursos financieros a repartir iban a ser insuficientes, tomaron decisiones políticas, administrativas, financieras, laborales y legales, para ejecutar procesos de reformas que impidieran que sus trabajadores jubilados fuesen arrastrados a la pobreza crítica, en el caso venezolano esto no se ha realizado y los trabajadores deben reclamar permanentemente para que el fisco les cancele sus pensiones. (León, 2000)

En efecto, el sistema de pensiones no posee los recursos necesarios para otorgar las pensiones adecuadas, actuando el Estado como financista de un sistema que se creó para evitar justamente esta situación, dado que el Estado es el responsable de la supervisión, de verificar la calidad de los servicios, los beneficios y los planes de inversión de este esquema, los trabajadores se han visto obligados a promover huelgas masivas como único recurso para reclamar y solicitar el cumplimiento de sus derechos en condición de beneficiarios.

El sistema de pensiones venezolano, administrado por el Seguro Social, es incapaz de cubrir las pensiones de los jubilados, debido al constante deterioro de los fondos que administra. Esto originó que el Estado financiara, a través de aportes, éstas insuficiencias, agudizando el déficit presupuestario de la nación.

Al observar algunos indicadores se evidencia que el sistema de pensiones venezolano tiene una estructura desequilibrada. Efectivamente, las cotizaciones aportadas por los trabajadores cotizantes no cubren el pago de las pensiones actuales y el número de cotizantes, con relación a los pensionados, ha disminuido de forma sostenida en los últimos veinte años.

En el cuadro 1 se puede observar el decrecimiento de la relación cotizantes-pensionados. Esto se debe a que la cantidad de cotizantes que se requiere para financiar los pensionados es cada vez mayor, sin embargo, los cotizantes permanecen estancados o disminuyen. Esta disminución de cotizantes responde a la configuración que viene presentando el mercado laboral, al envejecimiento natural de la población y a la reducción absoluta del sector formal. Se observa, en el cuadro 1, que el número de trabajadores cotizantes se ha estancado desde hace aproximadamente veinte años, pero en el mismo período de tiempo el número de pensionados se ha multiplicado por seis y continúa incrementándose.

El problema de sostenibilidad del sistema de reparto no obedece sólo a razones demográficas, sino, que la falta de incentivos para cotizar en el sistema estimula las deserciones y deteriora la relación cotizantes/pensionados. En otros países este fenómeno se ha expresado casi exclusivamente por razones demográficas, pero en el caso venezolano, la naturaleza del sistema estimula su destrucción.

Por otro lado, los montos recaudados por el Seguro Social (cuadro 2), en comparación con las obligaciones referidas a prestaciones y asistencias, comprueban la indisponibilidad del Instituto de cubrir sus obligaciones con la población beneficiaria. Esto puede ser consecuencia de: 1) el deterioro en la relación contribuyente/pensionado, ya comentada y, 2) la ineficiente administración de los fondos⁷. Un factor que no reflejan estas cifras se refiere a que gran parte de los ingresos reportados contiene el aporte anual del Ejecutivo, y que a partir de 1997 las pensiones son canceladas con recursos fiscales.

Fuente. IVSS. OCEI y León, A. (2000).

1/ Referido al II Semestre de cada año.

a Cifras rectificadas según XII Censo de

Población y Vivienda, año 1990.

Nota. Tanto los ingresos y egresos corresponden a: Fondo de asistencia médica, fondo de indemnizaciones diarias, fondo de pensiones y demás prestaciones en dinero (pensiones y paro forzoso) y el fondo de administración.

En general, las cifras del mercado laboral (Cuadro 1) y los ingresos agregados del IVSS (Cuadro 2), así como el cambio en la estructura demográfica del país, indican que la situación financiera del sistema de pensiones dependiente del Seguro Social, podría agudizarse. Sin mencionar la debilidad financiera de la mayoría de los sistemas de pensiones dependientes del Estado.

Se presentan entonces, diversos factores que determinan y obligan a la reforma del sistema de pensiones, estos son: la ineficiente administración e inversión de los recursos manejados por el IVSS, la reducida operatividad y desorganización del mismo, los aportes realizados por los cotizantes sólo financian al seguro social y no cubren el pago de pensiones, el subsidio, explícito, del Estado para cubrir los gastos por concepto de pagos de pensiones, el crecimiento de la economía informal, la evasión de los pagos de seguridad social por parte de los empleadores, el deterioro del nivel de ingreso de la población por la presión inflacionaria y la modificación de la estructura social, entre otros. En todo caso, el problema de fondo no consiste en insistir en la debilidad estructural y operativa del sistema, sino en abordar una solución integral que sea sostenible en el largo plazo.

Durante las décadas de los 80’s y de los 90’s, en América Latina se registraron diez reformas de regímenes de jubilaciones y pensiones con algunas similitudes pero también con diferencias fundamentales entre ellas. Las reformas se iniciaron en Chile (1981), donde se estableció el diseño de un nuevo sistema de contribuciones definidas, que introdujo componentes de capitalización individual, gerencia privada de los fondos de pensiones, inversión de los fondos en el mercado de capitales⁸ y un rol del Estado muy activo como regulador del sistema.

Las reformas en los sistemas de pensiones se han aplicado en países que presentaban un entorno caracterizado por desequilibrios internos, considerables deudas internas y externas, déficits educacionales y sanitarios, inflación, desempleo y crecimiento del empleo informal y baja productividad. Pero, generalmente estos países habían iniciado ambiciosos programas de reforma económica que trataban de corregir estos desequilibrios y modernizar la economía.

Bajo el esquema descrito la urgencia de las reformas provino no solamente de las deficiencias que fueron acumulando los sistemas de pensiones antiguos, a menudo poco exigentes en las contribuciones y muy generosos en los beneficios, sino también derivado de cambios sociales. En este contexto, los regímenes iniciales de jubilaciones y pensiones coinciden, por lo general, en los siguientes problemas:

La presencia de los factores mencionados indujo la transformación de un sistema de pensiones administrado y regulado en su totalidad por el Estado a un sistema mixto, incluyendo la participación del sector privado, así como la colectividad en general. Es por ello, que estas reformas han puesto especial énfasis en los aspectos colectivos e individuales, ya que todos los trabajadores dependientes e independientes tienen derecho a participar.

En términos generales, las reformas de los regímenes de jubilaciones y pensiones en América Latina han sido motivadas fundamentalmente por los objetivos de generar recursos para cancelar las pensiones e introducir mejoras en los montos de las jubilaciones y pensiones y, por supuesto, por la certeza de que los nuevos regímenes fomentarían el ahorro nacional, contribuyendo al desarrollo económico y social.

Las reformas como se ha señalado, han presentado variantes de acuerdo a las condiciones de cada país. Al respecto revisamos los aspectos más resaltantes de las reformas de pensiones en América Latina:

En general, los países de América Latina que reformaron sus sistemas de pensiones, simplificaron el sistema público, redujeron o eliminaron los regímenes paralelos, le dieron transparencia y eficiencia administrativa y por lo general, sólo permitieron que continuara operando el sistema especial vinculado a las fuerzas armadas o seguridad pública.

De acuerdo al alcance y características de las reformas a los sistemas de pensiones aplicadas, éstas se pueden clasificar en las siguientes categorías:

Estructurales. Se distinguen tres tipos:

No estructurales: mantienen el sistema público, pero lo transforman con diversos objetivos, fortaleciendo y complementando el sistema público único para perfeccionarlo. Aplicado en Brasil y Costa Rica (1996) donde se decidió por un sistema de capitalización voluntario.

Aunque existen factores que diferencian las reformas implementadas en los sistemas de pensiones, existen elementos comunes. La principal diferencia estriba en que unos mantienen los criterios de reparto o la capitalización colectiva mientras que otros han pasado a convertirse en un sistema de capitalización individual. No obstante, en general, el nuevo sistema de capitalización individual descansa sobre la base de las siguientes características:

Capitalización individual: está basado en cuentas individuales que son propiedad de cada uno de los cotizantes y en las cuales se van acumulando las cotizaciones del trabajador y el patrono y la rentabilidad que generan. Esto permite relacionar el esfuerzo de ahorro de cada trabajador y los beneficios que recibirá al pensionarse, de manera tal que cada persona se hace responsable de su propio futuro. También establece un mecanismo de autocontrol, en donde cada cotizante revisa si en su cuenta individual aparecen las cotizaciones que su empleador le descontó, dejando al descubierto cualquier evasión de pago o irregularidad que de otra manera sería difícil descubrir. Permite, además identificar al sector de la población de menores ingresos que no es capaz de ahorrar lo suficiente para financiarse una pensión que cubra sus necesidades básicas, permitiendo que el subsidio estatal sea enfocado a quienes realmente lo necesitan.

Administración Privada o Mixta: el Estado otorga la facultad de administración del Sistema a Empresas Privadas que deben constituirse como sociedades anónimas de giro único, con un patrimonio mínimo de operación que depende del número de afiliados y del tamaño del fondo que administre y con contabilidades separadas del Fondo de Pensiones.

Inversión de los Fondos en el Mercado de Capitales: los recursos acumulados son administrados por las Administradoras de Fondos de Pensiones, quienes se encargan de invertirlos en instrumentos financieros estándares a través del mercado de capitales, con el objetivo de obtener la rentabilidad bajo ciertas condiciones de liquidez, diversificación y riesgo. En este punto es importante aclarar que el grueso de las colocaciones efectuadas por los fondos de pensiones, durante los primeros cinco años, se dirigen básicamente a renta fija, constituido por instrumentos de Deuda Pública Nacional, denominados en moneda externa o local. Este comportamiento, financieramente conservador y consistente, con bajo riesgo, de los fondos administrados se puede corroborar al observar los portafolios de los países que adelantaron reformas en la década de los noventa.

Rol activo y fiscalizador del Estado: el sistema de pensiones con capitalización individual otorga un subsidio que garantiza una pensión mínima para los afiliados de menores ingresos que, habiendo laborado por el tiempo requerido, no lograsen acumular la cantidad de recursos que les permitan obtener una pensión que cubra sus necesidades básicas. Además, el Estado fiscaliza el fiel cumplimiento de las normativas legales que regulan el funcionamiento del sistema, ésta supervisión cubre tanto la fase de cotización (capitalización del fondo) como el período de jubilación cuando el trabajador comienza a percibir los beneficios.

Trabajadores: además de su rol como dueño de los fondos y cotizantes al sistema, y posterior beneficiario de las pensiones, los trabajadores y sus organizaciones fungen como vigilantes y supervisores de sus propias cuentas. En general, ese ha sido su comportamiento en los países que han introducido reformas que incorporan capitalización individual.

La experiencia de las reformas de los sistemas de pensiones, demuestra que independientemente de permitir el funcionamiento de las administradoras de fondos de pensiones, se deberá ordenar y asumir la mayoría de los cambios previstos al desarrollar el sistema de capitalización individual, fundamentalmente en los aspectos relacionados con la inversión de los fondos, el rol del Estado y de los trabajadores, de allí que la mayoría de países que adelantaron reformas optaron por regímenes mixtos.

Venezuela: la Discusión Eterna

La prolongada discusión sobre la reforma del sistema de pensiones pareció “comenzar a llegar a su fin durante 1997” con la promulgación de la Ley Orgánica de Seguridad Integral donde se estableció la modificación del régimen de Seguro Social Obligatorio, aún vigente, por un nuevo sistema organizado en subsistemas, bajo un esquema de gestión de los regímenes de protección social pública, privada o mixta, conservando los principios y garantías de universalidad, solidaridad, integralidad, unidad, participación, autofinanciamiento y equilibrio. En esta Ley se contemplaron la liquidación del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales antes del 31 de diciembre de 1999, garantizando durante ese lapso la preservación de la totalidad de los derechos de los afiliados y sus beneficiarios.

El nuevo sistema se presentó como la solución, por una parte, a la imposibilidad del esquema de reparto de garantizar un nivel de vida aceptable a sus pensionados y por otra, al elevado costo fiscal que implica su funcionamiento, con la finalidad de asegurar la rentabilidad y liquidez de los recursos, y así garantizarle una mejor pensión al trabajador en el momento de su retiro. En este sentido, se contemplaban las prestaciones y asistencia de las siguientes contingencias:

Además de las contingencias enumeradas se previó al sistema la condición de obligatorio, único, uniforme, contributivo y mixto, en el cual participan de acuerdo con sus ingresos todos los contribuyentes. Asimismo, El Subsistema de Pensiones estaría conformado por un régimen de Capitalización Individual y otro de Solidaridad Intergeneracional (de capitalización colectiva).

Régimen de Solidaridad Intergeneracional: fue diseñado bajo la modalidad de capitalización colectiva¹¹. Las cotizaciones al mismo constituyen un fondo común de los afiliados y tiene como fin complementar el pago de la pensión mínima vital a quienes habiendo contribuido, el acumulado de su cuenta no alcance el monto de aquella. Sería financiado por las cotizaciones de los trabajadores, de los empleados y por los aportes del Ejecutivo Nacional. La administración de estos recursos estaría a cargo de un ente que podrá ser de naturaleza pública, privada o mixta, con el cual el Ministerio del Trabajo y la Seguridad Social haya celebrado convenios para tal fin (Ley Orgánica de Seguridad Integral).

Régimen de Capitalización Individual: corresponde a la modalidad de cuentas individuales para cada uno de los afiliados al sistema. El saldo acumulado en esta cuenta es patrimonio exclusivo del trabajador afiliado, en la proporción de cotizaciones obligatorias y voluntarias, además del rendimiento generado por las inversiones de los fondos de capitalización individual. Su administración estaría a cargo de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) (Ley Orgánica de Seguridad Integral). Los recursos acumulados en la cuenta serían para financiar el pago de la pensión, cuando el trabajador cumpla los requisitos exigidos por la ley, para optar al beneficio de la misma.

Ambos regímenes estarían supervisados por una Superintendencia especializada, creada especialmente con la finalidad de regir toda la materia referida al sistema de pensiones. Esta estructura, debería ser un organismo de alto nivel técnico para garantizar un efectivo cumplimiento del rol supervizor y regulador del Estado.

En atención a lo planteado, se ha enfatizado la necesidad de que la reforma del sistema de seguridad social en Venezuela, para garantizar su eficiencia e impedir iniquidades, presente un carácter mixto para evitar repetir un sistema público ineficiente que no preste servicios y sólo permite incrementar la deuda previsional. Se plantea, la preeminencia del impacto de las reformas en comparación con el esquema de reparto y el costo fiscal inicial para la transformación. No obstante, las reformas propuestas aún se encuentran en discusión junto con los argumentos sobre la liquidación o mantenimiento del IVSS. En el aspecto legal el nuevo esfuerzo en la reforma del sistema de pensiones se ha justificado a partir de una nueva discusión, propia de la alquimia medieval, referida al carácter lucrativo o no de los fondos de pensiones y el alcance de la participación privada en la administración de dichos fondos. Al respecto, hemos sostenido el carácter discriminatorio y perjudicial en contra del trabajador, de esta discusión, ¿por qué razón? Porque el argumento, poco consistente, insiste en que los fondos previsionales no pueden o no deben ser invertidos en: instrumentos seguros, rentables y lucrativos, si esto fuese así conduciría a los administradores de los fondos de pensiones (públicos, privados o mixtos) a dirigir las inversiones en activos de bajo rendimiento, de dudosa liquidez y bajo retorno y, por supuesto, el resultado sería desastroso y al trabajador se le negaría la posibilidad de lograr que su capital social se invirtiera en igualdad de condiciones que el gran capital. El resultado, de la esotérica discusión, no podría ser peor: si ese criterio privara en Venezuela el ahorro previsional de los trabajadores venezolanos sería mal invertido y, estaría condenado al envilecimiento y los jubilados a la mendicidad.

Finalmente, la reforma del Sistema de Pensiones en Venezuela constituye una responsabilidad de diversos sectores e instituciones, que al realizar una labor conjunta y organizada representan la seguridad social anhelada por la población trabajadora.

La arquitectura final del nuevo sistema de pensiones será fundamental para garantizar su estabilidad y éxito en el largo plazo. Una definición inconsistente que maquille al actual IVSS¹² y preserve intactos los cuatrocientos y tantos regímenes públicos existentes, será la mejor receta para el fracaso. La característica del mercado laboral venezolano, muy informal y de alto volumen público, obliga a diseñar de entrada un sistema mixto, donde el componente solidario tenga una alta responsabilidad en los próximos 20 años, porque no sólo deberá atender a los trabajadores de menores ingresos, sino que deberá generar incentivos que faciliten la incorporación de trabajadores informales. Pero, por otro lado, es ilusorio e irresponsable continuar asumiendo que la renta fiscal petrolera es inagotable, infinita y creciente y que con su escaso 8% ó 12% del PIB, como aporte fiscal, podrá financiar los múltiples beneficios establecidos en los diversos regímenes de pensiones especiales. Continuar suponiendo y sosteniendo esa premisa es un engaño escandaloso para la población trabajadora nacional.

Esto conduce a reconocer que el régimen debe ser contributivo, para que pueda ser financieramente sostenible y para poder capitalizar los fondos necesarios que permitan cancelar las pensiones de los futuros jubilados o pensionados. No significa, sin embargo, que el sistema debe ser exclusivamente y primordialmente de capitalización individual, lo que significa es que debemos ahorrar y constituir fondos previsionales suficientes, de capitalización colectiva e individual, para garantizar que los beneficios de la seguridad social se concreten y no se transformen en más promesas y una probable e insostenible carga fiscal para la deficitaria tesorería del Estado.

En este sentido los retos de la reforma son múltiples: a) deben identificarse fuentes importantes (incluso impuestos) que permitan acumular fondos para atender a los denominados no – cotizantes, amparados por la Constitución del 99; b) generar recursos que permitan atender a los actuales y próximos pensionados del IVSS, sin que se transformen en cargas adicionales para los pocos cotizantes, c) desarrollar un nuevo sistema de pensiones, lo suficientemente transparente en cuanto a su administración, rendimiento y destino de los fondos, para atraer a los millones de trabajadores que se niegan a cotizar por la existencia de un sistema que se caracterizó por el fraude; d) la reforma debe abandonar los temores, primitivos, a la administración privada y definir de forma clara y legalmente consistente los roles de los diversos actores, incluyendo el Estado, que en el pasado excedió sus funciones y lo terminó pagando toda la sociedad; e) la reforma, que finalmente se apruebe, debe considerar la denominada transición para los regímenes existentes; f) la definición de contribuciones debe considerar el deterioro del salario, sufrido en los últimos años, en tal sentido sería recomendable aplicar sistemas de contribución con incrementos anuales y no aplicar la nueva cotización en un solo momento.

El otro aspecto a considerar es que al momento de crear un sistema de capitalización individual con administradoras de pensiones, se deben establecer restricciones cuantitativas para impedir que un pequeño grupo de administradoras, bajo el argumento de la productividad o mejores precios, establezcan monopolios inconvenientes que repitan el IVSS pero con administración privada. Estos límites podrían señalar un máximo de un 20% sobre el mercado total de fondos administrados. Otro aspecto básico es la transparencia de las empresas administradoras y su obligación de hacer público todo tipo de información relativo a su funcionamiento, estados financieros, y en general, a los métodos para estimar y lograr sus resultados financieros.

Este tipo de instituciones debe tener una estricta normativa que garantice una total transparencia sobre su actuación y la forma cómo administran los fondos de pensiones. Igual razonamiento debe privar para las instituciones públicas. Si de algo hay que cuidarse, en el sistema público de reparto, es de su total y absoluta falta de transparencia, de allí que ésta experiencia deba erradicarse.

Finalmente, como la discusión, análisis y evaluación de la reforma de pensiones en Venezuela continuará por algunos años más (quizás otros 10 años como en el pasado) ya habrá tiempo para especular, imaginar o soñar un sistema ideal. No importa, mientras los hacedores de política continúan soñando con su mundo feliz, que los jubilados actuales y futuros continúen empobreciéndose o manifestando para que “alguien” les cancele su pensión…

NOTAS

1. El caso más evidente lo constituye Venezuela, donde la discusión ha consumido mas de una década y alrededor de doce proyectos y leyes sobre esta materia, sin reformar nada.

2. En el caso de los militares podían retirarse con veinticinco años de servicio consecutivos. Este tipo de sistema era limitado, no universal y no requería cotizaciones.

3. En Venezuela el derecho a “un sistema de seguridad social eficiente” adquirió rango constitucional en la Constitución de 1947, artículo 52: “Los habitantes de la República tienen el derecho de vivir protegidos contra los riesgos de carácter social que puedan afectarlos y contra la necesidad que de ello se derive. El Estado establecerá en forma progresiva un sistema amplio y eficiente de seguridad social y fomentará la construcción de viviendas baratas destinadas a las clases económicamente débiles”. La Constitución de 1961 en su artículo 94 previó el desarrollo de un sistema de seguridad social, este derecho constitucional se preserva y amplía en la Constitución de 1999, en sus artículos del 80 al 88.

4. La promulgación de esta Ley integradora del Seguro Social en 1940 y su implementación en 1944, abarca no sólo a los educadores, militares o los trabajadores del sector público como beneficiarios, sino que abarca con amplitud otros sectores, generando y garantizando el servicio de la seguridad social, independientemente del área laboral que se trate, siempre y cuando ésta sea remunerada.

5. La constitución de un fondo de pensiones, preveía la necesidad de desarrollar un sistema que capitalizase recursos para en el futuro sostener parte de las pensiones.

6. El IVSS fue ampliando su cobertura y expandiéndose durante un largo período en el que funcionó razonablemente bien. Existen, además, múltiples sistemas de seguridad social que cubren a los funcionarios públicos.

7. Este es un tema delicado, el debate ha rehuido considerar la importancia de invertir de forma rentable y transparente los fondos de los trabajadores venezolanos, por el contrario se ha insistido en el supuesto carácter “no lucrativo” de los fondos de pensiones, para justificar inversiones desastrosas, de baja seguridad y escaso rendimiento, que la historia demuestra, han permitido la quiebra de los fondos previsionales.

8. Este hecho ha significado un cambio cualitativo fundamental porque los trabajadores se transformaron en los principales supervisores de los fondos de pensiones, vigilando los niveles de rentabilidad para impedir el envilecimiento de sus ahorros.

9. Quedaron fuera de este sistema las Cajas para-estatales de los militares, policías, profesionales universitarios, bancarios y escribanos.

10. Las edades corresponden a cincuenta y cinco años para los hombres y cincuenta años para las mujeres. Sin embargo, pese a que pueden cambiarse al Sistema de Ahorro para Pensiones podrán optar por mantenerse en el sistema público administrado por los institutos encargados, según corresponda, dentro de un plazo de seis meses después del inicio de operaciones del nuevo régimen.

11. Este constituye el componente solidario del sistema mixto, su diseño prevé la conformación de un fondo de capitalización colectiva y financiamiento, a través de un sistema semejante al de reparto, de allí que su diseño y estructura administrativa y financiera es fundamental para impedir un fracaso semejante al IVSS.

12. Gran parte de los análisis y justificaciones del no hacer nada en Venezuela parecieran apoyarse en justificar la existencia del sistema de pensiones del IVSS. Lo que parecen ignorar todos, es que hace más de cinco años que esta institución no concede las pensiones; lo hace el Fisco.

13. Para tener una idea de este costo habría que estimar que pudiera haberse hecho con los casi US$2000 millones que anualmente debe desembolsar el Fisco para cubrir el déficit de la seguridad social. Evidentemente la deuda social se incrementa en esa misma proporción al no poder destinar esos recursos a inversión social, sino a gasto corriente. Ese error la sociedad no puede volver a cometerlo.

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