Situación actual y futuro de la Integración Latinoamericana

José Furiati M. Profesor UCLA. Diputado venezolano al Parlamento Latinoamericano.

El más desprevenido observador, podría pensar que las cuestiones inherentes a la integración en América Latina son de reciente data. Pues no, es preciso decir que, sin acudir a mas lejanos antecedentes, para 1960 ya se habían constituido el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). En efecto, han transcurrido 41 años desde aquellos eventos precursores. Vendrá luego el Acuerdo de Cartagena (1969) junto a la creación de la Corporación Andina de Fomento (CAF, 1969), que constituyen el “Grupo Andino”. Es éste un esquema subregional que abarcaba a varios países de desarrollo intermedio y otros de menor desarrollo relativo, miembros de ALALC y contemplaba mecanismos acelerados y estrictos de integración, que incluían un tratamiento común de la inversión extranjera y un Programa de Desarrollo Industrial Conjunto¹. Para la misma época, cinco países angloparlantes del Caribe conformaron en 1968 la Zona de Libre Comercio del Caribe (CARIFTA, por sus siglas en inglés), la cual poco después se transformaría en la Comunidad del Caribe (CARICOM).

1. Las referencias esenciales de los antecedentes históricos y definiciones de la integración de América Latina, han sido extraídas del informe: Estudio sobre el nivel actual del Proceso de Integración Latinoamericana. Mayo-2001, preparado por la Sala Situacional del Parlamento Latinoamericano, de su subsede en Caracas.

Es conveniente añadir –a lo ya referido- que actualmente existen en América Latina y el Caribe cuatro grupos subregionales de integración orientados a formar Mercados Comunes: Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el Mercado Común Centroamericano (MCC) y la Comunidad del Caribe (CARICOM), que han estado evolucionando hacia la constitución de Uniones Aduaneras. Deberíamos añadir a la Asociación Latinoamericana de Integración (que unos veinte años atrás sustituyese a la ALALC), la cual mantiene un área de preferencias económicas y procura encontrar la convergencia de los esquemas sub-regionales. Asimismo, dos acuerdos adicionales reúnen a países miembros de diferentes convenios de integración: el Grupo de los Tres y la Asociación de Estados del Caribe (AEC). De mayor importancia resulta otro grupo “continental”, conformado por los países firmantes del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN, también conocido por sus siglas en inglés: NAFTA) sólo que –como lo indica su nombre– este acuerdo no aspira a formar un mercado común o una unión aduanera.

Luego de la adhesión de Uruguay y Paraguay, se firmó un nuevo tratado en 1991, donde se crea oficialmente el MERCOSUR, un mercado común para los cuatro países. Conviene señalar que Bolivia y Chile son miembros asociados y que Venezuela, Colombia y Perú han evidenciado su interés para integrarse al MERCOSUR.

Vale la pena anotar que en el marco de la ALADI (creada en 1980), Argentina y Brasil firmaron en 1986 doce tratados comerciales que perseguían un “libre comercio” el cual finalmente alcanzara a promover una real integración territorial. Así que para 1988 estos dos países firmarían un Tratado para la Integración, Cooperación y Desarrollo, que fijase las condiciones bajo las cuales otros países cumplirían “un plan de integración a diez años, con la gradual eliminación de todas las tarifas y barreras comerciales; así como también la armonización de las políticas económicas entre las dos naciones”.

Anotado lo anterior resulta útil revisar algunas definiciones:

Área de Preferencia Arancelaria

Es cuando dos o más países gravan los productos comercializados entre ellos con tarifas inferiores a las que se aplican en los productos importados desde terceros países.

Zona de Libre Comercio

Constituye aquel acuerdo de liberalización programada del comercio de mercancías entre los países signatarios. Las dos características esenciales de este tipo de esquema son: (a) la liberalización debe abarcar necesariamente lo sustancial del comercio, y (b) el programa de liberalización no puede extenderse indefinidamente, sino que debe alcanzar su objetivo en un término “razonable”.

Unión Aduanera

Se definen como zonas de libre comercio a las que se adiciona la concertación de políticas comerciales externas comunes. De modo que los países miembros de una unión aduanera unifican su política comercial internacional, en primer lugar mediante un arancel externo común, pero también mediante el conjunto de las políticas comerciales y administrativas que se requieran para esa unificación (código aduanero, percepción y distribución de las rentas aduaneras, adopción uniforme de todas las medidas para-arancelarias y no-arancelarias en el comercio frente a terceros países, etc.).

Mercado Común

Las uniones aduaneras, al desarrollar un mercado ampliado, requieren para su propio perfeccionamiento, la profundización de las respectivas zonas de libre comercio, sumando a la libre circulación de bienes, la de los factores de producción: capital y trabajo. Para algunos autores esta profundización define precisamente al “mercado común”. Para otros, los mercados comunes se caracterizan esencialmente, por la incorporación de las uniones aduaneras de un régimen de armonización de políticas macroeconómicas. La divergencia es irrelevante desde el ángulo de los compromisos multilaterales, pues la profundización de las uniones aduaneras no está sujeta a nuevas regulaciones.

Unión Económica

Integración de las economías de uno o más estados, mediante el desarrollo de políticas económicas comunes. Una unión económica crea un mercado común, así como los aranceles externos comunes, cuida del libre movimiento del capital y de mano de obra, armoniza los impuestos y los subsidios que afectan el comercio dentro de la región, y trata de lograr una consonancia general entre las políticas fiscales y monetarias.

En todo caso, se comprende que los niveles de integración de los diferentes bloques no es homogéneo. Si se revisa MERCOSUR, por ejemplo, pese a ser el de más reciente creación, es el que más ha avanzado. Como se mencionara, su objetivo es la constitución de un Mercado Común donde se hallan comprometidos Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay. Pero además se propone “aumentar el grado de eficiencia y competitividad de las economías involucradas, ampliando las actuales dimensiones de sus mercados y acelerando su desarrollo económico mediante el aprovechamiento eficaz de los recursos disponibles”. Otros objetivos son: preservación del medio ambiente; mejoramiento de las comunicaciones; coordinación de las políticas macroeconómicas y la complementación de los diferentes sectores de sus economías.

A pesar de que el Tratado de Asunción (1991), determinaba que para el 31 de diciembre de 1994, debería estar conformado el “Mercado Común del Sur”, ese propósito solo ha sido parcialmente logrado. Entre las metas alcanzadas han de destacarse: Adecuado financiamiento del Programa de Liberación Comercial, lo que permitió que para esa fecha se logrará un arancel cero para el 85% de los productos de la región. Además, el Consejo del Mercado Común aprobó un Arancel Externo Común (AEC) pudiendo avanzarse en lo que se consideraba uno de los puntos críticos del proceso de integración. “De tal forma, se conformó entre los cuatro países una unión aduanera imperfecta que permite el libre acceso de casi la totalidad de los productos con un arancel externo común que abarca también casi la totalidad de la producción”. No obstante ello, no existe libre circulación de factores y personas; tampoco se ha avanzado demasiado en la armonización de políticas macroeconómicas o en dotar de competencia suficiente a los órganos instituciones del MERCOSUR. Por razones de espacio, no entraremos en detalles en cuanto al intercambio comercial de estos países. Bástenos decir que el comercio de lo que hoy es el MERCOSUR, experimentó un notable crecimiento entre 1986 y 1995, donde el intercambio comercial del Grupo pasó de $2.467 a $14.440 millones, registrando una tasa anual de crecimiento del 22%. Asimismo, añadiríamos que el Grupo comenzó a funcionar con un arancel externo común, recién a partir de 1º de enero de 1995 y con reales posibilidades de expansión mediante una lista de exenciones en el arancel externo del 15% de los productos que van a converger entre los años 2001 y 2006.

Integrada originalmente por Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú; Venezuela adhirió en 1973 y Chile se retiró en 1976. Dentro del Grupo Andino se fijan como objetivos: promover el desarrollo equilibrado y armónico de los países miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social, acelerar su crecimiento y la generación de la ocupación y facilitar su participación en el proceso de integración regional. Los mecanismos establecidos fueron: el programa de liberación automática de los intercambios subregionales; el arancel externo común que se adoptaría en forma progresiva; la programación industrial conjunta que se ejecutaría mediante programas sectorial de desarrollo industrial, y la armonización de políticas económicas, incluida la adopción de regímenes comunes en distintos campos.

Debe destacarse que el 5 de septiembre de 1995 (Protocolo de Trujillo ), se efectuó un cambio importante en la estructura institucional del Acuerdo de Cartagena: se crea la denominación Comunidad Andina y se instituye el Sistema Andino de Integración conformado por varios organismos e instituciones. Los países asumieron el compromiso de establecer, a más tardar en el 2005, un Mercado Común, fase superior de la integración que –como se ha dicho- se caracteriza por la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas. En esta discusión, desde el 1 de febrero de 1993 entra en funcionamiento una Zona de Libre Comercio entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela, a lo cual se adhirió Perú el 1º de agosto de 1997; zona que comprende todo el universo arancelario. Además, la adopción y aplicación a partir de febrero 1995, de un Arancel Externo Común para las importaciones provenientes de terceros países ha permitido la configuración de la Unión Aduanera Andina, que representa la etapa superior de la integración.

Vale agregar que la evolución del comercio intercomunitario durante la pasada década fue de gran importancia, pues se cuadriplicó entre 1990 y 1998, destacándose que el 90% del comercio intrandino está compuesto por productos manufacturados. La difícil coyuntura económica experimentada entre 1999 y 2000, ha determinado que esa tendencia se debilitara, solo que el 2001 muestra nuevos signos de recuperación.

Dígase finalmente que las exportaciones intracomunitarias subieron de $2.234 millones en 1992 a $5.410 millones en 1998, a una tasa de crecimiento promedio interanual de 16%. Para 1999 se presenta la peor crisis del comercio de intercambio en 31 años de integración, pues solo alcanzó a 3.943 millones de dólares, un descenso del 27% respecto al año anterior.

Mercado Común Centroamericano

Este tratado establece cuatro aspectos fundamentales para la unión regional: una Zona de Libre Comercio para los productos originarios de Centro América, un arancel uniforme aplicable a las importaciones de terceros países, un régimen en forma de incentivos fiscales al desarrollo industrial y un instrumento de financiamiento y promoción del crecimiento económico integrado.

Como se dijo, el Tratado General de Integración Centroamericana (Tratado de Managua), suscrito por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, surge en 1960 y, desde abril de 1993, se llega a un Acuerdo de Libre Comercio que tiene por objeto el intercambio de la mayoría de los productos, la liberalización de capitales y la libre movilidad de personas. Su objetivo último es el de crear un Mercado Común Centroamericano; éste, aún constituye una Unión Aduanera Imperfecta, pues aún quedan tres productos con restricciones arancelarias: café sin tostar; azúcar de caña refinada y sin refinar y colorantes aromatizados.

Este Tratado (G-3), integrado por México, Colombia y Venezuela, se firmó el 13 de junio de 1994 y entró en vigor el 1º de enero de 1995; busca el fortalecimiento de las relaciones entre los tres países. No se restringe al ámbito de las relaciones comerciales, sino que también abarca otras áreas fundamentales de la economía: servicios, inversiones, infraestructura física, desarrollo energético, ciencia y tecnología, medio ambiente, propiedad intelectual, educación, cultura y aspectos sociales.

El acuerdo del Grupo de los Tres, contempla un programa de desgravación equitativo y automático que debería conducir a una Zona de Libre Comercio para el año 2005. La reducción de aranceles es del 10%, (entre Colombia y Venezuela ya existe una situación de libre comercio por su participación en la Comunidad Andina; también comparten un arancel externo común, mecanismo no previsto en el acuerdo tripartito). Para el años 2005, Venezuela y Colombia permitirán el acceso libre de aranceles a 75 y 73 por ciento, respectivamente, de los productos mexicanos a esos mercados. En el año 2010 se añadirán 22 y 26 por ciento. De esta manera solo 3 y 1 por ciento de las exportaciones a esos mercados quedarán excluidos de trato preferencial. (Ha de aclararse, que México otorgó a productos colombianos y venezolanos una preferencia arancelaria promedio del 35%; en tanto los productos mexicanos recibieron de Venezuela y Colombia preferencia promedio de 21%, reconociéndose así las diferencias de los tres países).

Surge con la fundación de la Federación de las Indias Occidentales Británicas en 1958, que llega a su fin en 1962, pero es tenido como el inicio de los que es hoy “La Comunidad”. Ella se rige por el “Tratado Constitutivo de Chaguaramas” y su anexo sobre Mercado Común suscrito el 4 de julio de 1973. actualmente está integrada por 14 miembros: Antigua y Bermuda, Barbados, Bahamas, Belice, Dominica, Grenada, Guyana, Jamaica, Monserrat; St. Kitts-Nevis-Anguilla, Santa Lucía, San Vicente y Las Granadinas y Trinidad y Tobago.

Las islas del Caribe Oriental, que son las menos desarrolladas –aun como signatarias del CARICOM– establecieron en 1981 la Organización de Estados del Caribe Oriental, cuyo objetivo es el de “promover la cooperación, solidaridad y unidad entre sus miembros”. Los países de la OECO, tienen una moneda común, administrada por una entidad supranacional.

En junio de 1997, los países del CARICOM suscribieron los protocolos I y II, modificatorios del Tratado de Chaguaramas. Estos protocolos y por lo menos nueve adicionales que se encuentran bajo consideración están orientados a establecer el mercado único de CARICOM.

Podría añadirse que para 1995 estos países han liberalizado su comercio recíproco en un grado importante y diez de los catorce habían eliminado su régimen de licencias nuevas y cuotas de importación. Por último, las exportaciones dentro de la comunidad llegaron a $815 millones en 1995 (contra $555 millones en 1990), la participación de las importaciones intrasubregionales en el total exportado, fue de 13,1% en 1995 (11,7% en 1990).

Firmado por México, Canadá y Estados Unidos el 17 de diciembre de 1992, aprobado por los congresos nacionales de los tres países en 1993 y entró en vigencia el 1º de enero de 1994.

Sus objetivos son: eliminar barreras de comercio entre Canadá, México y Estados Unidos, estimulando el desarrollo económico y dando a cada país signatario igual acceso a sus respectivos mercados. Promover las condiciones para una competencia justa. Incrementar las oportunidades de inversión. Proporcionar la protección adecuada a los derechos de propiedad intelectual. Establecer procedimientos eficaces para la aplicación del tratado de libre comercio y para la solución de controversias. Fomentar la coo-peración trilateral, regional y multilateral entre otras.

El TLCAN (NAFTA en sus siglas inglesas), es considerado una “Zona de Libre Comercio” debido a que las reglas que dispone, define cómo y cuándo se eliminarán las barreras arancelarias para conseguir el libre paso de los productos y servicios entre las tres naciones participantes. Esto es, cómo y cuándo se eliminarán los permisos, las cuotas y las licencias y, particularmente, las tarifas y los aranceles, siendo éste uno de los principales objetivos del Tratado. Además el TLC propugna la existencia de “condiciones de justa competencia” entre las naciones participantes y ofrece no sólo proteger sino también velar por el cumplimiento de los derechos de propiedad intelectual.

Con el TLCAN el comercio en América del Norte ha crecido alrededor del 75%, constituyéndose en el área de comercio mas grande del mundo. En 1998 el comercio de bienes entre México, Canadá y los Estados Unidos, alcanzó 507 mil millones de dólares (MMD), un incremento de 218 MMD en sólo cinco años. El comercio bilateral entre México y Estados Unidos casi se ha duplicado desde el Tratado, creciendo a una tasa promedio anual del 17% y pasando de 20 MMD en 1983 a casi 200 MMD en 1998, en beneficio de un análisis más exhaustivo, podría considerarse que, en principio, este Tratado ha favorecido bastante la economía mexicana. Desde 1994, la inversión en los tres países socios ha mostrado una tendencia dinámica y creciente. Entre 1994 y 1997, el flujo de Inversión Extranjera Directa (IED) a México alcanzó 47 MMD, de los cuales el 60% fue de origen estadounidense y canadiense. El contar con reglas claras del juego, ha permitido que las empresas localizadas en la región de América del Norte, hayan optado por alianzas de producción en varios sectores como el electrónico, el automotriz y el textil, contribuyendo así a incrementar las exportaciones de productos hechos en esta región y ofreciendo las oportunidades a los pequeños y medianos empresarios proveedores en la dinámica exportadora. Sin embargo, hay empresas mexicanas que no sobrevivieron a la competencia extranjera al no disponer de tecnología de punta, versatilidad o capacidad rápida de ajuste a las nuevas condiciones que impone una economía tan abierta como la mexicana.

La puesta en marcha de la Zona de Libre Comercio de América del Norte en 1994 coincidió con un aumento de sus exportaciones totales. Estas crecieron en 12% en 1994, 16% en 1995 y 7,4% en 1996 (frente a un incremento promedio de 7% en los tres años anteriores). En 1997 crecieron 8,6% y en 1998 decrecieron en 0,3%. (Para 1998, alcanzaron un total de $996.000 millones)

En esta breve nota no es posible ahondar más en las interioridades de la Integración Latinoamericana; sin embargo, es preciso advertir que, desde diciembre de 1994, cuando 34 jefes de Gobierno del hemisferio elegidos democráticamente, se reunieron en Miami (Primera Cumbre de las Américas), una nueva organización y quizá habría que decir una nueva óptica, comenzó a tener presencia: el ALCA (Acuerdo de Libre Comercio de las Américas). Su objetivo central, la conformación de una Zona de Libre Comercio hacia el año 2005; desde esa fecha, se han celebrado cinco cumbres ministeriales de comercio, que han perseguido encaminar el proceso hacia dicha meta. (Denver, 1995; Cartagena de Indias, 1996; Belo Horizonte, 1997; San José de Costa Rica, 1998 y Toronto, 1999. Vale anotar que la II Cumbre de las Américas se celebró en Santiago de Chile (1998) y la III en abril del 2001 en Québec, Canadá. Pocos días antes se realizó la última Cumbre de Ministros de Comercio en Buenos Aires, Argentina.

Importa destacar que, pese a algunas acerbas críticas en cuanto a la “asimetría” de las economías participantes (lo cual es perfectamente lógico y entendible), este Acuerdo del ALCA recibe cada vez nuevas adhesiones. Empezando por los miembros del TLCAN: México, Canadá y Estados Unidos, luego Chile y Colombia; en poco tiempo ha ido avanzando mucho más que la ALADI (y la antigua ALALC). Lo importante es observar como el caso más exitoso de integración económica, política y cultural es el de la Comunidad Europea y, desde mediados de los cincuenta, todos conocían las diferencias, asimetrías y contrastes que exhibían los países europeos, desde los cinco pioneros hasta los 15 de hoy.

Por ello, en un seminario al que tuviésemos oportunidad de asistir en agosto del 2001 en San Pablo- Brasil (“Las Políticas Económicas actuales en América Latina ¿acabarán con la pobreza?), el Presidente alterno del Parlamento Latinoamericano, diputado Ney López (Brasil), propuso, en su ponencia “El ALCA, ¿una respuesta a la pobreza?”, establecer la “Agenda Latinoamericana”, incluyendo tres iniciativas de combate a la pobreza: ellas serían: educación, con énfasis en la profesionalizante; investigación y desarrollo, mediante la creación y transferencia de tecnología, con el correspondiente registro de patentes; y desarrollo de una red de infraestructuras de comunicaciones y transportes que conecte, con calidad a todos los países del hemisferio entre sí, de tal manera que se facilite la circulación de mercancías a bajo costo y con seguridad. Esta iniciativa demanda inversiones considerables que la región no tiene condiciones para realizar por sí misma.

Además, Ney López propuso también la creación del “Foro Interamericano para el Desarrollo Social” que, a diferencia de la mayoría de los organismos existentes preocupados por la integración, no focalice su acción en el comercio o la economía, sino en el desarrollo social en una perspectiva ecológica y no fundamente su acción en los tradicionales índices macroeconómicos que esconden la distribución social del bienestar y el progreso, sino en una nueva concepción de indicadores que sea transparente y refleje los valores éticos del desarrollo, tales como la justicia distributiva, la solidaridad, el respeto a los derechos humanos y al medio ambiente, la libertad y la democracia”.

En el mismo seminario, la Ministra de Comercio Exterior de Colombia, Marta Lucia Ramírez, expondría lo siguiente:

No tengo dudas que un acuerdo de integración comercial como el ALCA generará un nuevo ritmo del integración económica en el hemisferio. Que, lograr la masa crítica de mercado y economía de escala de producción de las empresas pequeñas, medianas y grandes a todo lo largo y ancho de los 34 países, generará una actividad económica muy dinámica que se traducirá en mejor y mayor producto interno bruto, para cada uno de los países miembros, en mejores ingresos para sus habitantes y con ello podría generarse un círculo virtuoso de mayor comercio, mayor riqueza, menos desempleo, menos pobreza.

Escudriñar alrededor de las reales expectativas generadas por el ALCA, exige otro artículo. Entretanto, nos conformaremos con decir que los países de América Latina deben enfrentar estas alternativas sin complejos, sin retóricas y sin acudir a análisis anacrónicos —como lamentablemente ha ocurrido con ciertos dirigentes— que parecerían estar viviendo entre las décadas del 40 y 50 del siglo pasado.