Efectos Económicos de las normas de origen en los tratados comerciales preferenciales

Luis Eduardo Sigala Paparella

* Este informe sobre los Efectos Económicos de las Normas de Origen en los Tratados Comerciales Preferenciales fue preparado a partir del Trabajo de Grado titulado “Normas de Origen y Tratados Comerciales Preferenciales: Estudio del Caso del Sector Químico y Petroquímico en el Acuerdo del Grupo de Los Tres”, presentado por el autor para optar al título de Master en Administración en el Instituto de Estudios Superiores de Administración, IESA. Caracas.

Las normas de origen son herramientas del comercio internacional que permiten determinar donde se ha producido un bien con el objeto de establecer el tratamiento arancelario que recibirá a su entrada en un determinado país. En este trabajo, se analiza cómo las reglas de origen pueden constituirse en barreras para-arancelarias dentro de los tratados comerciales.

Si bien el objeto de las normas de origen es prevenir la deflexión o triangulación del comercio, el análisis indica que al elevar los requisitos para la obtención del origen, a veces estas se convierten en obstáculos al comercio. Además, se observa que su importancia es mayor a medida que aumenta la diferencia entre aranceles externos de los socios de tratados preferenciales.

En el estudio se analizan las normas de origen dentro de diferentes tratados internacionales; sus usos, preferenciales y no preferenciales; los criterios de determinación del origen y sus consecuencias económicas.

Rules of Origin are tools of the international commerce which allow to know where goods have been produced, so countries can set tariffs to their imports. This paper analyzes how this rules could become in non tariffs restrictions within trade agreements.

The purpose of rules of origin is to prevent trade deflection, but the analysis shows that increases of requeriments to obtain the origin, can become in restriction to commerce. This is even more important when differences of external tariffs between members of a free trade agreement increase.

This paper analyzes rules of origin within preferential trading agreements, their uses, methods of determining origin, and the economic effects, which were analyzed on the case of the chemical and petrochemical sector within the “Grupo de los Tres” free trade agreement.

En el marco de los acuerdos comerciales, se necesitan reglas de intercambio entre sus signatarios que sirvan para identificar aquellos bienes y servicios que gozarán o no de los beneficios del acceso preferencial establecido. Estas reglas son llamadas normas de origen, y proporcionan la base legal para determinar la procedencia de un producto y su tratamiento de acuerdo con la normativa estipulada en el convenio suscrito.

Las normas de origen tienen el propósito legítimo de evitar la evasión del pago de aranceles, el contrabando de productos, los engaños comerciales y la obtención de ganancias extraordinarias por arbitraje o, simplemente, como medida para asegurar las sanciones comerciales a determinados países. Sin embargo, debido a su gran maleabilidad, también se han utilizado como herramientas de políticas proteccionistas que han permitido incrementar la discrecionalidad gubernamental para intervenir en el comercio internacional.

Este fue un trabajo documental, elaborado con apoyo de consultas realizadas a expertos en la especialidad y con uso de material bibliográfico general y especializado, publicado e inédito, contenido en textos, revistas especializadas y documentos.

Se debe acotar que este estudio se circunscribió al análisis de las normas que se emplean para determinar el origen de las mercancías. Quedó, entonces, fuera del alcance, las consideraciones que se deberían hacer para el comercio de servicios.

Debe también señalarse, que el proceso de investigación se vio limitado debido a la escasez de información bibliográfica especializada referida al ámbito de los acuerdos preferenciales latinoamericanos suscritos por Venezuela, en especial, lo relacionado al Acuerdo del Grupo de los Tres (G-3), utilizado para el caso estudiado en el trabajo de grado en el cual se basó el presente informe.

 Normas de Origen: Definiciones y Uso

Las normas de origen o reglas de origen, como también se les conoce, son un conjunto de estipulaciones que permiten determinar donde se ha producido un bien, con el objeto de establecer si el mismo puede recibir un trato diferente a aquel que reciben otros productos de diferente procedencia, de acuerdo con una política determinada del país al que ingresan. Para ello, generalmente, se usa la distinción entre productos originarios y no originarios.

Generalmente, éstas definen el criterio de determinación del origen de un producto, con el propósito de imponer un arancel u otra restricción comercial. También se utilizan para hacer cumplir los programas de liberación arancelaria de los países participantes en un área de libre comercio, donde usualmente estipulan ciertos requisitos de contenido originario, para que un producto de un país miembro pueda acceder al territorio de otro país socio sin el pago de aranceles.

Las normas de origen son un elemento indispensable para cualquier tratado comercial. Están presentes en los acuerdos que prevén preferencias arancelarias, ya sean éstas recíprocas o no, así como en aquellos casos en los que es necesario determinar la procedencia del producto para efectos aduaneros o para recibir tratamiento de la nación más favorecida.

Normas de Origen Preferenciales

Los acuerdos comerciales preferenciales son aquellos acuerdos que permiten la importación de bienes de los países signatarios con aranceles menores que los establecidos a las importaciones de terceros países. En cualquier tipo de acuerdo comercial con carácter discriminatorio, la determinación del origen deberá realizarse a aquellos productos susceptibles de recibir un trato comercial beneficioso o preferencial (Krueger, 1995).

Las uniones aduaneras y los tratados de libre comercio pertenecen a la categoría de acuerdos preferenciales y se asemejan en que los impuestos aduaneros entre los países miembros son cero, pero se diferencian en que los primeros tienen aranceles externos comunes y los últimos presentan aranceles externos de diferentes niveles entre los distintos miembros del acuerdo. Es por ello que se afirma que las uniones aduaneras tienen un mayor nivel de integración económica y comercial que los acuerdos de libre comercio.

En consecuencia, es necesario asegurar que se evite el fenómeno denominado deflexión o triangulación, que consiste en que los productos provenientes de un tercer país no miembro, sea importado a un país miembro con bajos aranceles externos con la finalidad de luego ser transferido a otros países miembros con mayores aranceles externos (Garay y Estevadeordal, 1996). La deflexión se puede evitar mediante la imposición de normas de origen que permitan conocer la procedencia de los productos que circulan en la zona de integración.

En una unión aduanera, el problema de la deflexión reviste menor intensidad, dada la existencia de un arancel externo común que uniformiza la estructura arancelaria de los países miembros, es por ello, que las normas de origen son más importantes en los acuerdos de libre comercio que en las uniones aduaneras.

De acuerdo con Hoekman (1993), cualquier país puede establecer unilateralmente reglas de origen no preferenciales, que presentan un grado de restricción menor que las preferenciales y están asociadas a políticas de restricción de acceso a los mercados internos o domésticos.

Las normas no preferenciales se emplean para la ejecución de una serie de políticas que requieren determinar el origen de los productos. Estas políticas son, básicamente, las siguientes: determinación de la elegibilidad de países exportadores a ser tratados de acuerdo con el principio de la nación más favorecida (miembros de la Organización Mundial del Comercio); imposición de medidas de salvaguardia; administración de restricciones cuantitativas, como cuotas o bandas de importaciones específicas de un país; y control de restricciones voluntarias (SELA, 1995).

Las reglas de origen también juegan un rol importante en la aplicación de leyes sobre protección de la propiedad intelectual, procesos de patentes, marcado de origen, etiquetado y publicidad engañosa o falsa, en las adquisiciones del Estado, en procedimientos de salvaguardia y derechos compensatorios, en restricciones cuantitativas, en prohibiciones de importaciones, en embargos comerciales, en servicios y en la estipulación de derechos drawback (Vermulst, 1992).

Las normas de origen son tan importantes en las investigaciones antidumping que los países las establecen especialmente para estos casos, para determinar el origen de los productos importados que causan perjuicios en la industria doméstica y así evitar el dumping y las prácticas desleales en el comercio internacional (Stephenson y James, 1995).

Al llevar a cabo la determinación del origen de productos, los países no siempre cuentan con un sistema único de normas de origen preferenciales para asuntos comerciales y otro sistema para situaciones no preferenciales. De hecho, lo que ocurre es que existen diferentes conjuntos de normas de origen preferenciales, dependiendo del acuerdo comercial de que se trate (Stephenson y James, 1995).

Esta situación genera una red de requerimientos interconectados y sobrepuestos que no siempre son consistentes internamente y agregan mayor complejidad y menos transparencia al flujo comercial.

Por ejemplo, los Estados Unidos de América, tiene seis sistemas de normas de origen preferenciales y un conjunto de reglas de origen no preferenciales para propósitos aduaneros ordinarios, como la determinación de trato de nación más favorecida, para las adquisiciones gubernamentales y, uno para los procedimientos antidumping. La Comunidad Europea tiene 14 sistemas de origen preferenciales, Australia cinco y Canadá seis. Del mismo modo ocurre en muchos otros países industrializados y en vías de desarrollo.

Existen diferentes métodos para la determinación del origen de los productos. Cada uno de estos criterios tiene sus ventajas y desventajas, ninguno es perfecto, algunos son menos neutrales que otros, bien sea en su aplicación o bien sea en su potencial para ser usados como instrumentos proteccionistas, pero más importante aún, es que todos imponen costos, tanto a las autoridades aduaneras que los administran como a los productores que deben satisfacer los requerimientos que exigen.

Bajo la regla del Cambio de Clasificación Arancelaria (CCA), también llamada cambio de partida o salto arancelario, un producto terminado o transformado en un país con insumos originarios de uno o más países diferentes, se dirá que es originario de ese país si la mercancía ha sufrido un procesamiento suficiente para cambiarlo de una clasificación arancelaria a otra (Stephenson y James, 1995). Esto es, en términos más sencillos, se dirá que la mercancía es originaria de un país cuando el producto final se ubica en una posición arancelaria diferente a la de sus insumos intermedios importados (Gitli, 1995).

El punto de partida actual para las clasificaciones de mercancías es el Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías, elaborado y actualizado por el Consejo de Cooperación Aduanera desde 1970. Fue aceptado oficialmente por los países signatarios del GATT y es usado por la mayoría de aquellos que participaron en la Ronda Uruguay. El sistema obedece a consideraciones de identificación aduanera, de estadísticas y a criterios amplios de transformación. Esto indica que este método es el más transparente, predecible y menos subjetivo, además de sencillo de aprender. El criterio CCA es relativamente simple de aplicar y brinda poco espacio para la discrecionalidad administrativa en su aplicación.

El Sistema Armonizado presenta una clasificación de términos por categorías en el nivel de capítulo (dos dígitos), en el nivel de partidas (cuatro dígitos), en el nivel de subpartidas (seis dígitos) y en el nivel estadístico o de fracciones arancelarias (de ocho o hasta diez dígitos). El cambio o salto arancelario puede establecerse en el nivel de fracción, de subpartida, de partida o hasta de capítulo.

De acuerdo con Vermulst (1992), el criterio del valor agregado (VA) se puede presentar de tres maneras. La primera de ellas, que impone un porcentaje máximo al uso de partes y materiales importados.

La segunda forma, requiere un porcentaje mínimo de valor agregado local en el último país donde el producto fue procesado.

Una sofisticación del porcentaje de contenido doméstico es la variante que se introduce en algunos acuerdos comerciales preferenciales, en los que se exige, para conferir el origen, un porcentaje de contenido agregado o regional, que equivale al valor de los insumos regionales más el costo directo de procesamiento en la región (SECOFI, 1991).

La última manera en que se puede presentar este criterio de determinación del origen, es la que se basa en el “valor de las partes”, donde el origen se conferirá si las partes originarias alcanzan cierto porcentaje del valor total de las partes. Este es un tipo de criterio muy inusual e injusto además, porque a diferencia de los anteriores, se enfoca sólo en el valor de las partes y no toma en consideración los costos de ensamblaje y otros costos fabriles indirectos en las operaciones de producción local.

En general, el requerimiento de un porcentaje ad valorem para conferir el origen de un producto terminado, puede ser empleado como una regla de origen independiente o en adición a otro método que comúnmente es el de salto arancelario.

Por otro lado, Krishna y Krueger (1995) afirman que el método de contenido doméstico y, por extensión el de contenido importado, pueden ser definidos con base en el valor agregado, en términos de costos o de precio, o con base en medidas físicas, usando por ejemplo, el peso o el volumen.

Pruebas de Procesos Específicos

Las pruebas de procesos, también conocidas como pruebas técnicas, consisten en definir un aspecto particular de una proceso de producción, que es aislado y descrito por la norma de origen, de manera que el lugar en donde este proceso se lleve a cabo es considerado el país de origen. En la práctica, este criterio se aplica definiendo, producto por producto, los procesos de fabricación que determinan el origen de los bienes.

La norma de origen básica usada en los Estados Unidos de América (EUA) es la regla de la transformación sustancial. Pero, en sentido estricto, todas las normas de origen son reglas de transformación sustancial, definidas de diferente manera: por la regla del cambio de clasificación arancelaria, por la prueba de procesos y por la regla del porcentaje ad valorem.

Sin embargo, el término transformación sustancial se emplea para definir una metodología común en los países que usan el sistema legal anglosajón o del Common Law, que consiste en el análisis de caso por caso para determinar el origen, fundamentado en una norma establecida en un precedente, esto es, en un caso similar discutido con anterioridad. Entonces, para que la transformación de un producto sea sustancial, el precedente indica que el bien terminado debe resultar con un nuevo nombre, un nuevo carácter y un nuevo uso.

Son pocos los productos manufacturados en un mismo país desde el comienzo hasta el fin. Por ejemplo, esto se puede ilustrar imaginando las vueltas que debe dar un producto elaborado por una multinacional, cuyos insumos provienen de un país, que luego son transformados en otros dos países, mercadeados en un tercer país, con las funciones contables en un cuarto país, facilidades de transporte en un quinto país, publicidad en un sexto país, etc.

Las normas de origen tienen una función esencial en el contexto de una política comercial de índole estratégica, en virtud de que tienen la capacidad de alterar sustancialmente el nivel y la estructura efectiva de las preferencias derivadas de un programa de desgravación arancelario dentro de un acuerdo preferencial (Garay y Estevadeordal, 1996).

En este caso, las normas de origen son ideales para una reorientación selectiva de los recursos productivos, algo muy útil a los fines de una determinada política industrial que pretenda ofrecer incentivos para el desarrollo de ciertos sectores industriales. Justamente, en el proceso de conformación de un área de libre comercio, su papel tiende a ser tanto más importante cuanto mayores sean la selectividad y el énfasis estratégico de la desgravación preferencial (Garay y Estevadeordal, 1996).

Indudablemente, las normas de origen son necesarias para la ejecución de ciertas políticas comerciales, pero su uso será relevante mientras no afecten el objetivo subyacente de esa política. Por ejemplo, en un acuerdo de libre comercio, las normas de origen se establecen con el fin de evitar la deflexión o triangulación del comercio, pero pueden causar una determinada reorientación del comercio entre países miembros causada por la existencia de diferencias en las políticas arancelarias nacionales de protección a las importaciones provenientes de terceros países.

Sin embargo, mientras más restrictivas sean las normas de origen, mayor será el impedimento para que se pueda alcanzar la meta de un acuerdo de comercial que es el incremento del comercio. Esto implica que existen costos asociados a la determinación del origen, y si son significativos en comparación con el valor de los bienes transados, entonces las normas de origen se convierten en barreras no arancelarias (Hoekman, 1993).

En el campo multilateral, el problema de la proliferación de las normas de origen estriba, en que no ha habido un reconocimiento internacional de alguna guía que permita determinar la mejor estructura y criterio de la norma para determinar el origen, dependiendo del uso al que serán destinadas. En consecuencia, existen muchas opiniones al respecto y se han creado una infinidad de regulaciones concurrentes que conducen a ambigüedades e inseguridad en el orden legal (Stephenson y James, 1995).

Más aún, se observa que no todos los métodos empleados para determinar el origen tienen un efecto igual sobre el comercio. De hecho, algunas pueden ser altamente restrictivas del comercio al imponer altos costos a los productores que desean satisfacer los requisitos de origen. La consecuencia es una posible reducción del potencial de crecimiento del comercio entre los miembros de tratados comerciales regionales.

Por ejemplo, se ha señalado que las normas de origen que usan como criterio el cambio de clasificación arancelaria pueden tener efectos gravosos para los productores, y que los costos de las formalidades adicionales que se necesitan para cumplir con los requisitos de este sistema se estiman en un monto de, al menos, un 3 por ciento del valor de los bienes negociados.

Del criterio del valor agregado se puede decir que representa serios obstáculos para los productores. Por una parte, los cálculos del contenido, bien sea doméstico o externo, cambiarán constantemente como consecuencia de las fluctuaciones de los precios internacionales de los insumos y de las tasas de cambio. De este modo, un producto puede ser originario un día y no serlo al siguiente, si el cambio relativo de precios es lo suficientemente significativo (SELA, 1995).

Por otra parte, es un criterio que puede ser planteado como un simple número, pero el cálculo de este número envuelve complejos y controversiales problemas contables, cuestión que aumenta los costos de su aplicación no sólo para los productores, sino también para la administración de aduanas. Más aún, en los casos de desacuerdo o de incertidumbre, se requieren lentas y costosas auditorías para verificar los cálculos de los valores añadidos, sin mencionar las demandas judiciales que se pueden presentar (SELA, 1995).

Finalmente, se indica que el sistema de valor añadido penaliza no sólo a los productores eficientes con bajos costos de operación, sino a aquellos países donde el trabajo y los costos de ensamblaje son más bajos. Esto ha conducido a que las operaciones que confieren el origen en un país pueden no serlo en otro, cuando los costos laborales son diferentes.

Es conveniente señalar, que los efectos restrictivos del criterio ad valorem se pueden suavizar, empleando un método agregado, como el de contenido regional, en el que el porcentaje de contenido interno no es el del país miembro, sino el de la región. Por supuesto, este es un sistema que beneficiará más a aquellos países del área que tengan una mayor integración vertical en sus procesos productivos.

En cuanto al criterio de prueba de procesos específicos, se puede decir que es un método administrativamente costoso por cuanto se deben elaborar extensas listas de todos los procesos productivos aceptables para conceder el origen a los productos. Ello determina que sólo sea posible definir tales pruebas para un número limitado de productos. Además, obliga al productor a demostrar como es su proceso productivo cada vez que exporte y presiona a las autoridades aduaneras a conocer todos los métodos de producción para lograr controlar la administración del criterio.

Sobre el método de transformación sustancial es poco lo que se puede decir, es un criterio tan inoperante por razones prácticas, que sería difícil cuantificar sus costos.

En general, existen dos clases de efectos sobre el comercio, generados por la existencia de normas de origen en acuerdos preferenciales: la creación y la desviación del comercio.

La creación de comercio tiene lugar cuando una mayor actividad económica genera una demanda total más cuantiosa para las importaciones, implica un traslado desde la producción nacional de alto costo, que estaba protegida por un derecho aduanero, a la producción de bajo costo de un país asociado (Francés y Palacios, 1996).

La desviación de comercio, en cambio, implica un cambio en la pauta de origen de las importaciones (no un aumento de ellas) desde zonas de bajo costo situadas fuera de la región, hacia productores de alto costo situados dentro del área de preferencia que compiten en precios, en vez de hacerlo con base en costos, dadas la preferencias arancelarias que tienen los productores de la región frente a aquellos localizados fuera de ella, cuyos productos se encuentran sujetos a mayores aranceles (Francés y Palacios, 1996).

Como se ha dicho anteriormente, las normas de origen son necesarias en los acuerdos comerciales para asegurar la competencia leal dentro de la región y su integridad. El propósito de las mismas es evitar la deflexión o triangulación del comercio, pero deben ser diseñadas de manera tal que, mientras combaten este fenómeno, permiten a los miembros del acuerdo disfrutar de los beneficios del incremento del comercio, producto de la disminución de los aranceles.

Sin embargo, la preservación de una competencia justa y la expansión del comercio de la región, muchas veces son metas contradictorias. Esto presenta una disyuntiva fundamental, con reglas de origen más restrictivas, se logrará una mayor prevención de la deflexión del comercio, pero habrá una menor expansión “eficiente” del comercio intrarregional.

Se debe aclarar que tanto la creación como la desviación de comercio incrementan el comercio intrarregional, pero de cualquier manera, todo incremento del comercio se ve disminuido mientras más estricta sea la norma de origen, en virtud de que genera mayores costos a los productores, que se esfuerzan en cumplir los requisitos exigidos para que sus productos sean considerados originarios. Esta situación es la que convierte a las normas de origen en barreras para-arancelarias.

A su vez, una mayor restricción en las reglas de origen, generará más incentivos para que se produzca una desviación de comercio, en lugar de propiciar una creación de comercio. En términos de eficiencia económica, es preferible la creación de comercio, en virtud de que aumenta el bienestar económico (Krueger, 1995). Por lo tanto, lo ideal es la obtención de un incremento “eficiente” del comercio, que es aquel que proviene de la creación de comercio.

De acuerdo con esto, y a pesar de que no existe una norma de origen perfecta, la mejor regla será aquella que permita la máxima expansión del comercio, dado un determinado nivel de prevención de la deflexión del comercio.

La selección de normas de origen con estas características serán las que ofrezcan el sistema de determinación de origen menos costoso, en términos de que no se convertirán en barreras para-arancelarias intra-regionales, al hacer más sencillo para los productores el cumplimiento de los requisitos de origen, además de impedir que la desviación de comercio se convierta en una actividad más atractiva.

En el caso concreto de los diferentes criterios de determinación del origen, Stephenson y James (1995) consideran que el criterio del cambio de clasificación arancelaria es el más liberal, con la mayor proporción de comercio creado, seguido por la prueba de procesos específicos y por la regla del valor agregado, considerada como la más restrictiva.

Efectos de la Desviación del Comercio

A pesar de todo, las normas de origen adoptadas para evitar la deflexión, pueden proveer incentivos para la desviación del comercio, tanto de insumos como de bienes elaborados. En el primer caso, los productores de un país preferirán adquirir insumos más costosos de otro país miembro, en detrimento de compras de insumos más baratos en el resto del mundo, con el objeto de satisfacer los requisitos de origen y así lograr exportar el producto final a un país socio con cero aranceles (Krueger, 1995).

También se puede presentar desviación del comercio de bienes terminados, en el que un productor regional menos eficiente pueda competir en precios, gracias a los bajos aranceles de la zona, y vender sus productos a otro país miembro, con preferencia a bienes producidos en terceros países.

Cabe mencionar también, que las normas de origen pueden tener un impacto negativo sobre los países no miembros de los acuerdos preferenciales. Con la formación de un área de libre comercio, los países no miembros no sólo son víctimas de la desviación del comercio, sino que además deben enfrentar un incremento de la protección de la región.

En el caso de las exportaciones de insumos y bienes intermedios por parte de terceros países, las normas de origen asociadas a acuerdos preferenciales no sólo tienen efectos perjudiciales, porque son equivalentes a un arancel prohibitivo para los suministros no originarios, sino que pueden determinar la desaparición de proveedores competitivos localizados en terceros países.

En el caso de los productos terminados, puede ocurrir lo mismo, una vez que los productores regionales de bienes elaborados fortalezcan sus relaciones con los proveedores de bienes intermedios, aumentando la integración vertical de los procesos productivos dentro de la zona. Hasta tanto esto no suceda, los productores de bienes finales de terceros países podrán colocar su producción y permanecer competitivos (Hoekman, 1993).

Esto puede explicar, tal vez, la inversión extrajera “forzada” que se ha observado por parte de las empresas multinacionales den-tro de las principales zonas de integración, las cuales se han visto en la necesidad de asentarse en alguno de los países miembros, para tener acceso a los demás mercados socios y no ser desplazadas por otros productores intrarregionales.

Matriz de Protección Regional

En general, el nivel de importancia de las normas de origen dentro de un acuerdo comercial, se puede obtener determinando el grado de proteccionismo que ellas le brindan a la región. Existen dos factores indicativos del nivel de protección: los valores absolutos de los aranceles externos de cada país miembro del área y las diferencias relativas entre esos aranceles aplicados a los mismos productos provenientes de terceros países.

En la Matriz de Protección Regional se explica el grado de importancia que tienen las normas de origen para los tratados de libre comercio, que está directamente relacionada con el grado de protección a los países miembros de una región. También se puede aplicar a acuerdos comerciales preferenciales de cualquier tipo.

De esa manera, bajos aranceles externos con muy pocas diferencias relativas, tenderán a hacer que las normas de origen pierdan influencia sobre los flujos comerciales, presentando un mínima importancia. No es así en el caso contrario, que ilustra la situación típica de los tratados de libre comercio, donde las normas de origen tienen mucha importancia, al existir altos aranceles externos y grandes diferencias relativas entre los mismos.

En un acuerdo comercial en el que se establezcan bajos aranceles externos, por más alta que sea la diferenciación relativa de estos en los países miembros, poca será la importancia de las reglas de origen. Si la situación presenta altos aranceles externos con baja diferencia relativa entre ellos, implica una importancia moderada, en virtud de que se está frente al caso de una unión aduanera.

Los Tratados de Libre Comercio frente a las Uniones Aduaneras.

En esta sección se analizarán los efectos económicos que las normas de origen tienen sobre dos clases de acuerdos preferenciales, a saber, los tratados de libre comercio (TLC) y sobre las uniones aduaneras (UA).

En un TLC cada país mantiene sus barreras externas pero remueve los controles al comercio interno entre los miembros. Esto trae varias consecuencias que lo diferencian de las UA, donde los aranceles externos son comunes. La existencia de diferentes aranceles externos obliga a tomar medidas para evitar la deflexión del comercio y establece la necesidad de imponer normas de origen más estrictas para asegurar que el acceso preferencial de bienes de un país miembro a otro sea sólo de productos originarios.

Estas consideraciones inducen a comparar los TLC con las UA. Desde la perspectiva del bienestar económico, los TLC no pueden crear más comercio que las UA porque con reglas más restrictivas habrá una menor expansión eficiente del comercio intrarregional, aunque se logrará una mayor prevención de la deflexión del comercio (Krueger, 1995).

Estas mismas observaciones que se han hecho en materia de comercio se pueden plantear con respecto a las inversiones. El análisis de los efectos sobre los flujos de inversión señala que estos siguen un comportamiento similar al comercio. Si las inversiones se realizan debido a las altas tasas de retorno incentivadas por la creación de comercio, se mejorará el bienestar económico. Este retorno está directamente relacionado con las fuentes de insumos y de factores de producción, que deberán ser de bajo costo a fin de maximizarlo.

Sí, como consecuencia de la búsqueda de ganancias adicionales (arbitraje), las inversiones se desvían de lugares extra o intrarregionales que ofrecen mayor retorno económico y se sitúan en uno de los países de la región con mayores costos de los factores de producción y por lo tanto, con producción más ineficiente, entonces, se tendrá como consecuencia que el bienestar económico disminuirá. En una UA existe menor posibilidad para lograr ganancias extraordinarias que en un TLC, a la par que existe más creación de comercio y, por tanto, más inversiones. Esto implica mayor bienestar económico (Krueger, 1995).

A pesar de todo lo que se ha dicho con-tra los TLC existe, sin embargo, una poderosa razón que los mantiene como el acuerdo de integración más común en el mundo. El caso es que las áreas de libre comercio son el esquema de integración menos exigente en términos del nivel de convergencia entre las políticas económicas de los países socios. Si esto es así, se entiende que la configuración de un TLC será tanto más viable que la negociación de una UA, cuanto mayor sea la importancia de las diferencias que existen entre las políticas nacionales de protección (Garay y Estevadeordal, 1996).

Apartando todas las consecuencias económicas que las normas de origen pueden acarrear, es necesario mencionar que estas pueden ser objeto de manipulaciones que pueden hacer aún más perversos los efectos sobre el flujo comercial de una región integrada comercialmente.

Las áreas de libre comercio no fueron creadas para ser proteccionistas, su objetivo es el mayor incremento del intercambio comercial a través de la creación del comercio y no su desviación, pero las normas de origen, dependiendo de como sean establecidas, pueden ser las causantes de que exista desviación del comercio.

La formulación de normas de origen para productos específicos es una tarea que está a cargo de especialistas quienes, con frecuencia, son representantes de las industrias a quienes les afecta el asunto, de manera que esto ofrece a los productores domésticos, la oportunidad de ejercer presión para ser protegidos y evitar la competencia. Contra esta situación, a veces no hay opositores efectivos salvo, quizás, el caso de una industria que se beneficie con una regla liberal que pudiera hacerle frente (Palmeter, 1993).

De todos los criterios para determinar el origen, el cambio de la clasificación arancelaria y el de procesos específicos son los más susceptibles de manipulación. Desafortunadamente, el primero de estos métodos es el que ofrece la base más práctica para establecer las reglas de origen (Palmeter, 1993).

Por otra parte, debe señalarse que la manipulación de las normas de origen no ocurre sólo en su formulación, sino que también son susceptibles de serlo en su administración. Especialmente, cuando se trata de reglas de origen no preferenciales, la administración de aduanas tiene extrema autonomía y discrecionalidad, como en los casos de procedimientos antidumping, aplicación de cuotas, medidas restrictivas de las importaciones de un determinado país, etc.

En países donde las autoridades aduaneras son débiles en la aplicación de normas de origen, ya sea por falta de recursos y sistemas de información adecuados o por falta de capacitación y preparación del personal encargado de administrarlas, el problema de la manipulación de las mismas en este nivel se agrava.

Por un lado, los productores pueden ser objeto de medidas o decisiones administrativas injustas que los perjudiquen, aún cuando sus productos hayan cumplido todos los requisitos de origen necesarios, y por el otro lado, los administradores aduaneros pueden ser blanco de presiones o cómplices de actos no muy lícitos a instancias de los industriales.

El análisis se enfocó al estudio de las normas de origen que fueron propuestas, discutidas y establecidas durante las jornadas de negociación que fijó los términos del acuerdo de libre comercio celebrado entre Colombia, México y Venezuela, llamado Acuerdo del Grupo de los Tres (G-3) y firmado el 13 de junio de 1994.

El acuerdo del G-3 ha sido el tratado de libre comercio más amplio que ha suscrito Venezuela, después de su adhesión al GATT. Además de estipular un programa de liberación comercial de bienes durante un lapso de 10 años, incluye normas de acceso al mercado, reglas de origen, disposiciones sobre comercio de servicios, adquisiciones del Estado, inversiones, propiedad intelectual, solución de controversias, regulación del mercado ampliado, normalización técnica y normas fito y zoo sanitarias.

Se estableció que para la determinación del origen de los productos, es necesaria la utilización de dos criterios: el cambio de la clasificación arancelaria, que es la regla predominante en el tratado, y la regla ad valorem y el contenido regional.

En el marco de este convenio internacional, se seleccionaron para este estudio las reglas que determinan el origen de los productos químicos y petroquímicos. Este fue el sector industrial que presentó, junto con el textil, los mayores inconvenientes en la discusiones.

México exigía unas normas de origen con cierto contenido regional estricto, basándose en las reglas establecidas en el NAFTA (North American Free Trade Agreement), acuerdo celebrado previamente por ese país con los Estados Unidos de América y Canadá. Esta exigencia favorecía a México, en virtud del elevado nivel de integración vertical de su sector químico y petroquímico (Camacho y Kotorowych, 1994).

La posición colombo-venezolana se oponía a una fijación inflexible del contenido regional, debido a que estos países no cumplían con estas exigencias, con lo cual las posibilidades de exportación a México se verían restringidas a productos elaborados con insumos mexicanos. Este hecho representaba una clara desventaja para las exportaciones venezolanas y colombianas; además de una alta probabilidad de desviación de comercio, al obligar a productores colombianos y venezolanos a comprar insumos mexicanos, que no necesariamente ofrecen una relación costo-calidad de estándares internacionales. El problema para Colombia y Venezuela se presentaba en seis subpartidas arancelarias, además de otras 43 sobre las cuales estos países no disponían de información.

El intercambio comercial entre México y Venezuela en el marco del Grupo de los Tres (G-3) disminuyó en el año 96, después de haber crecido en casi un 30 por ciento para 1995. Esta disminución fue el resultado de la reducción de las exportaciones hacia México, que muestra una tendencia sostenida hacia la baja. Las importaciones, en cambio, mostraron una tendencia ascendente, muy fuerte en 1995 y leve en 1996. Se observa un saldo comercial superavitario a favor de México en los dos últimos años (Ver tabla 1).

(Miles de US$)

Fuente: OCIE y SICEXP.

* Cifras estimadas preliminares

 En lo que respecta al sector químico y petroquímico, se puede indicar que el intercambio comercial total de Venezuela con México, observó la misma tendencia general con un pico en el año 95, al alcanzar los 140 millones de dólares y un saldo negativo para Venezuela en los dos últimos años. Las exportaciones han disminuido todos los años, un 20 por ciento en 1995 y un 60 por ciento para 1996, aproximadamente. Las importaciones, en cambio, mostraron un incremento de casi un 100 por ciento en 1995, para luego descender en un 40 por ciento, aproximadamente (ver tabla 2).

(Millones de US$)

Fuente: ASOQUIM

* Cifras estimadas preliminares

Estas cifras no permiten concluir mucho sobre los efectos del G-3 y el flujo comercial de los países miembros. Se nota un descenso de las exportaciones venezolanas de productos químicos y petroquímicos, pero sería muy aventurado decir que ello se debe a la restrictividad de las normas de origen con sólo tres años de vigencia del acuerdo. Aún más, sobre esa disminución de las importaciones mexicanos desde Venezuela, es más fácil pensar que ha sido motivada por el incremento de las exportaciones de los Estados Unidos de América (EUA) a México, producto del comercio propiciado por el NAFTA.

Es todavía muy pronto para decir si se han obtenido resultados positivos o negativos de este tratado de libre comercio, especialmente, porque los países miembros se han visto envueltos en una serie de problemas internos, desde la firma del acuerdo, que pueden afectar perfectamente la armonía del comercio intrarregional. En el caso de México y Venezuela, han sufrido severas crisis económicas y en Colombia se han presentado graves problemas políticos, que de alguna manera han perjudicado la economía del país.

Se intentó hacer el seguimiento al origen de los insumos de algún producto y luego determinar el destino de las exportaciones del mismo. El producto investigado fue el Chip de Poliéster o Politereftalato de Etileno (subpartida 39.0760), una fibra sintética de amplio uso en la industria textil, cuyas exportaciones presentaron el siguiente comportamiento: las exportaciones a Brasil aumentaron vertiginosamente en 1995 pero cayeron en 1996. En el caso de México, las exportaciones del Chip de Poliéster descendieron desde 1994 hasta que en 1996 no hubo exportaciones y en el caso chileno las exportaciones comenzaron en 1995 con 1,03 millones de dólares para luego caer a 0,4 millones de dólares en 1996 (Asoquim, 1997) (Ver tabla 3).

(Millones de US$)

Fuente: ASOQUIM

* Cifras estimadas preliminares

Las importaciones de los insumos del Chip de Poliéster procedentes de México, casi el único país del cual se importaron estos insumos entre 1995 y 1996 (el Ácido Tereftálico fracción 29.17.3610) y el Tereftalato de Dirnetilo subpartida 29.1737), presentaron una caída muy importante en el año 1996, frente a las cifras del año 95. El primero de ellos pasó de 39,56 millones de dólares en 1995, a 16,2 millones de dólares en 1996. El segundo insumo presentó un descenso de 5,17 millones de dólares a 2 millones de dólares en el mismo período (Asoquim, 1997).

El descenso en la adquisición de insumos para producir el Chip de Poliéster puede deberse a que las empresas procesadoras habían comprado excedentes durante la época en que regía en Venezuela el control de cambio, trayendo como consecuencia, que en 1996 no necesitaron hacer muchas importaciones. Para probar esto, habría que estudiar el patrón de compras en años anteriores de estas empresas, cuestión que está fuera del alcance de este trabajo.

Otras explicaciones al descenso de las exportaciones del Chip de Poliéster, sería la reducción de la demanda mundial o, al menos, de aquellos países que lo importan de Venezuela y la pérdida de mercados de las empresas venezolanas.

El estudio del comportamiento de los flujos comerciales del Chip de Poliéster y de sus insumos, no lograron probar la hipótesis sobre el aprovechamiento de las compras de materia prima a condiciones preferenciales. Conviene esperar a que sea establecida la zona de libre comercio con cero arancel en el G-3 para volver a formular esta inquietud.

CONCLUSIONES

Los países que forman parte de una zona de integración comercial se han visto en la necesidad de levantar obstáculos a la entrada de productos de terceros países, para así evitar que otros disfruten, por arbitraje, de los inmerecidos beneficios y las ventajas que se han establecido sólo para el disfrute de los países signatarios del acuerdo comercial. La intención es, entonces, prever que no ocurra el fenómeno de deflexión o triangulación del comercio.

El medio más eficaz que se ha encontrado para evitar la deflexión del comercio es la determinación del origen de los productos que circulan en la zona de libre comercio, de manera tal de permitir sólo la libre circulación de los bienes originarios de los países miembros. Las normas de origen son los instrumentos que establecen la manera como se debe determinar el origen, es por ello que se han constituido en un elemento esencial para poder aprovechar las oportunidades de mercado que se han abierto con la integración.

Sin embargo, con la imposición de estas barreras de entrada al comercio regional para evitar que otros disfruten de los beneficios de un juego al que no fueron invitados, también se han creado ciertas ineficiencias que reducen las posibilidades de materializar el máximo nivel de beneficios potenciales que puede ofrecer un área de comercio preferencial.

El interés principal de los países miembros de un acuerdo de integración es lograr el mayor nivel de crecimiento eficiente de comercio entre ellos, pero esto se ve disminuido debido a la restricción del acceso al mercado preferencial que imponen las normas de origen, las cuales actúan como verdaderas barreras al comercio en razón de los costos que imponen a los productores. Adicionalmente, potencian la desviación de comercio, en virtud de que los exportadores regionales, en el afán de cumplir con las normas establecidas, cambian eficientes fuentes de suministros localizadas fuera de la región, por otras, no tan eficientes, localizadas en la zona preferencial.

Se debe hacer la acotación, sin embargo, de que las dificultades e ineficiencias señaladas se presentan en una intensidad variable, dependiendo del tipo de acuerdo preferencial celebrado por los países signatarios y de la formulación de las reglas de origen a ser empleadas para determinar la elegibilidad de los productos para recibir un trato preferencial.

En cuanto a los acuerdos preferenciales, en este estudio se han analizado los tratados de libre comercio (TLC) y las uniones aduaneras (UA). La diferencia en la fijación de sus estructuras arancelarias, hace que en los TLC sea más fácil, para los productores de terceros países, la obtención de ganancias adicionales por arbitraje a través de la deflexión. Esta posibilidad se atenúa en las UA, en virtud de que los países de la región presentan idénticos esquemas arancelarios.

De acuerdo con esto, los TLC presentan mayores problemas de triangulación de comercio que las UA y, por lo tanto, se puede inferir que las normas de origen no sólo son más importantes para los TLC, sino que hace suponer que son también más restrictivas que en las UA. Este mayor nivel de restricción genera grandes inconvenientes y costos para poder satisfacer los requerimientos de origen exigidos.

En cuanto a la formulación de las normas de origen, diversos autores han coincidido en que el establecimiento de reglas de origen generará efectos de diferente magnitud en los acuerdos preferenciales, dependiendo de cual sea el criterio de determinación del origen que sea empleado. Se ha llegado a la conclusión de que el criterio de salto arancelario es el más económico y, en cambio, el método del valor agregado es el más costoso de aplicar, tanto para la administración de aduanas como para los exportadores.

En los tratados de libre comercio, el tipo de criterio empleado en la determinación del origen tiene efectos sobre la cantidad de comercio neto creado, con respecto a la proporción de deflexión que ha sido evitada. El criterio del cambio de clasificación arancelaria es el más efectivo, seguido por la prueba de procesos, quedando el porcentaje ad valorem como el menos efectivo.

Además, la presencia de legislaciones nacionales sobre determinación convierte a las normas de origen en instrumentos cada vez más formales y complejos en su interpretación y aplicación, ello exige de los administradores de aduanas y de los productores una gran capacidad, alto grado de experiencia y un conocimiento industrial específico para su manejo.

Aún así, es tal la importancia de las normas de origen y la particularidad sectorial que encierran, que ya no se puede esperar que el sector público sea el negociador de los acuerdos, en tanto que el sector privado acata lo que sea dispuesto por el primero, como sucedía anteriormente. La nueva realidad concede gran responsabilidad al sector productor en dar apoyo al negociador de su país y tomar parte activa en las negociaciones. Las reglas de origen destacan en este particular ya que su influencia es decisiva en la futura competencia y desarrollo del comercio internacional.

Las reglas de origen pueden, sin embargo, ser fáciles víctimas de la manipulación, y ello las ha conducido a ser utilizadas como herramientas de políticas proteccionistas, que han permitido incrementar la discrecionalidad gubernamental en la intervención del comercio internacional, por esta razón, las normas de origen se han convertido en uno de los aspectos más sensibles en las negociaciones de los acuerdos de integración. Ante esta situación, conviene prestar la mayor atención a fin de impedir que el origen se use deliberadamente, como una barrera al comercio para aumentar más sus efectos restrictivos.

En la negociación de un acuerdo de integración comercial, el país que presenta ventajas en términos de mayor proporción de contenido nacional, adoptará una posición más dura y exigente, en virtud de que con ello resultará más favorecido, no sólo al proteger el sector en discusión, sino al estimular las exportaciones de los insumos de fabricación local. Se puede concluir, entonces, que este es un sistema que beneficia más a aquellos países del área que tengan una mayor integración vertical en sus procesos productivos.

El Acuerdo del Grupo de los Tres (G-3) es un tratado de libre comercio que presenta todas las ineficiencias antes señaladas, con un sistema de normas de origen que prevé el uso de los criterios de salto arancelario y de porcentaje de contenido regional.

En el G-3, es México el que más resulta beneficiado, ya que presenta, como consecuencia de su mayor desarrollo, un alto grado de integración vertical en sus procesos productivos. Esto es especialmente cierto en el sector químico y petroquímico, cuestión que condujo a grandes diferencias en materia de normas de origen entre los negociadores de los distintos países. De hecho, la cuestión se resolvió estipulando un sistema de origen con menor exigencia de contenido regional para la industria química y petroquímica.

Los resultados de las negociaciones sobre normas de origen del G-3 no fueron muy favorables para el intercambio comercial entre Venezuela y México. En este sentido, es posible que los negociadores y, sobre todo, los industriales venezolanos quizás no tenían la experiencia y el conocimiento necesario sobre normas de origen para discutir un tratado con tales ambiciones.

Queda sólo indicar que en futuros trabajos se puede estudiar el desenvolvimiento del comercio intrarregional, tanto en el G-3 como en otros acuerdos de integración, para cuestionar la influencia de las normas de origen en ellos. Valdría también la oportunidad para analizar el efecto de las reglas de origen sobre el comercio de servicios, aspecto no abordado en este trabajo.

BIBLIOGRAFÍA

ASOCIACIÓN VENEZOLANA DE LA INDUSTRIA QUÍMICA Y PETROQUÍMICA (ASOQUIM). 1997. Cifras 1996 presentadas en la Asamblea Anual de Asoquim

BELLO, J. y HOLMER, A. 1990. Growing importance of rules of origin in a global market. Management Review, Vol. 79, Iss. 1. January.

CAMACHO, J. y KOTOROWYCH, N. 1994. La industria petroquímica venezolana: la influencia de la apertura comercial con Colombia y las posibilidades del Acuerdo del Grupo de los Tres. Análisis del sector proveedor de insumos como fuerza competitiva. Trabajo presentado para la obtención del Grado de Master en Administración. IESA. Caracas.

FRANCES, A. y PALACIOS, L. 1996.Resultados económicos del Pacto Andino. Estudios IESA, N° 5. Ediciones IESA. Caracas.

GARAY, L. y ESTEVADEORDAL, A. 1996. Protección, desgravación preferencial y normas de origen en las Américas. Integración & Comercio, Revista cuatrimestral del INTAL. Año 1. Enero-Abril. Buenos Aires.

GITLI, E. 1995. Nuevas implicaciones de las reglas de origen. Revista de la CEPAL, N° 56. Agosto. Santiago de Chile.

HOEKMAN, B. 1993. Rules of origin for goods and services. Conceptual issues and economic considerations. Journal of World Trade. Vol. 27, No. 4. August.

KIRMANI, N., Comp. 1994. International trade policies. The Uruguay Round and beyond. Volume I. Principal issues. World Economic and Financial Surveys, International Monetary Fund. I.M.F. Washington, D.C.

KIRMANI, N. 1994. International trade policies. The Uruguay Round and beyond. Volume II. Background papers. World Economic and Financial Surveys, International Monetary Fund. I.M.F. Washington, D.C.

KRISHNA, K. y KRUEGER, A. 1995.Implementing free trade areas: Rules of origin and hidden protection. NBER Working Paper N° 4983. NBER. Cambridge, Massachusetts.

KRUEGER, A. 1995. Free trade agreements versus custom unions. NBER Working Paper N° 5084. NBER. Cambridge, Massachusetts.

LOPEZ L., N. 1994. Acuerdo sobre normas de origen. En Boletín Económico de ICE, Información Comercial Española, Número Extraordinario, La Ronda Uruguay del GATT. Ministerio de Comercio y Turismo. Madrid.

PALMETER, N. D. 1993. Pacific regional trade liberalization and rules of origin. Journal of World Trade. Vol. 27, No. 5, October.

RosENBERG, J. 1994. Dictionary of International Trade. John Wiley & Sons, Inc. New York.

SECRETARIA DE COMERCIO Y FOMENTO INDUSTRIAL (SECOFI). 1991. Reglas de Origen. Tratado de Libre Comercio en América del Norte. Monografía 1. SECOFI. México D.F.

SISTEMA ECONOMICO LATINOAMERICANO (SELA). 1993. Normas de Origen: Análisis económico y propuestas de acción multilateral. Secretaría Permanente del SELA. Caracas.

SISTEMA ECONOMICO LATINOAMERICANO (SELA). 1995. Las Normas de Origen: ¿Qué son y qué implican para el comercio de América Latina y el Caribe? XXI Reunión Ordinaria del Consejo Latinoamericano. San Salvador, El Salvador.

STEPHENSON, S. y JAMES, W. 1995. Rules of origin and the Asia-Pacific Economic Co-operation. Journal of World Trade. Vol. 29, N° 2.

VERMULST, E. 1992. Rules of Origin as Commercial Policy Instruments-Revisited. Journal of World Trade. Vol. 26, No. 6, December.